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Pérou : défis du développement local en région minière

Émilie Lemieux

Depuis deux décennies, le Pérou applique un vigoureux programme de libéralisation de son économie et d’ouverture de ses marchés à l’investissement direct étranger qui bénéficie tout particulièrement au secteur minier. Le traité de libre-échange entre le Canada et le Pérou, qui est entré en vigueur en août 2009, donne un accès privilégié aux entreprises d’exploration et d’exploitation minière canadiennes, déjà nombreuses à investir dans ce pays. Avec leurs politiques de responsabilité sociale, les entreprises minières cherchent à démontrer que l’industrie est en mesure d’appuyer le développement de la société péruvienne, qui demeure caractérisée par les inégalités socio-économiques, particulièrement en région éloignée. Toutefois, bien que ces entreprises multiplient les initiatives sociales, elles peinent à propulser un développement viable dans les régions affectées par leurs activités. Les apprentissages tirés des expériences récentes doivent permettre de repenser l’approche de l’entreprise, pour que celle-ci puisse favoriser la durabilité des projets et une meilleure intégration des acteurs locaux.  

Il existe plusieurs définitions, parfois fort divergentes, de la responsabilité sociale des entreprises (RSE); l’une d’elles la définit comme un mécanisme à caractère volontaire qui permet d’élever les standards sociaux et environnementaux auxquels les entreprises doivent répondre. Selon Alejandro Sánchez, directeur des relations publiques de la mine Lagunas Norte, appartenant au géant minier canadien Barrick Gold, située dans le département de La Libertad au Pérou, l’activité minière a tout à voir avec le développement : « Le concept de la responsabilité sociale des entreprises cherche à ce que la richesse générée par les mines soit profitable pour tous. »

Au Pérou, l’un des éléments clés du développement local et régional concerne le débat au sujet des mécanismes de redistribution de la richesse générée par l’activité minière. Trente-neuf compagnies minières installées au Pérou, dont Barrick Gold, participent au programme général de contributions volontaires dénommé « aporte voluntario ». Ce programme a été mis sur place en décembre 2006 grâce à une collaboration entre le gouvernement péruvien et le secteur minier. En intégrant l’aporte voluntario dans leur politique de responsabilité sociale, les entreprises décident d’apporter, sur une base volontaire, entre un et 3,75 pour cent de leurs profits après impôts à des projets de développement de la région où elles interviennent. 

Ces contributions volontaires s’ajoutent aux redevances minières transférées aux provinces à travers du « canon minero », un mécanisme du gouvernement central qui redistribue 50 pour cent des impôts et des taxes payés par les industries extractives aux localités où sont extraites les ressources non-renouvelables. Le canon minero relève d’une loi et représente un impôt obligatoire, tandis que l’aporte voluntario est sujet à l’évolution du prix des minéraux; les montants attribués dépendent des profits engendrés par l’entreprise durant l’année en cours.

Avec l’aporte voluntario, les entreprises contrôlent leurs interventions sociales, sans devoir se plier à une évaluation externe, ce qui apporte son lot de préoccupations chez les organisations de la société civile qui travaillent la thématique minière. « Comme ces ressources ne sont pas gérées par le gouvernement péruvien, les entreprises minières orientent leurs actions selon leurs propres intérêts », commente José de Echave, responsable du programme Droits collectifs et Industries extractives chez CooperAcción, une ONG péruvienne qui appuie les acteurs locaux affectés par les mines. 

Pour réaliser leurs projets sociaux, les entreprises embauchent des experts en développement communautaire. Pour intervenir en santé, en nutrition ou en éducation, des compagnies établissent des alliances stratégiques avec des ONG expérimentées pour élaborer et mettre en œuvre des projets. Les entreprises travaillent donc le plus souvent avec des ONG non locales plutôt que directement avec les acteurs et les autorités concernés de la communauté. « Il n’y a pas de coordination avec les acteurs sociaux de la région pour propulser le développement local », admet Alejandro Sánchez. Les mines travaillent donc de façon verticale, en collaborant avec des organisations externes plutôt qu’avec les acteurs locaux concernés, pour concevoir et mettre en œuvre des projets dans les communautés visées. Ces initiatives ont pour la plupart des objectifs à court terme, une limite actuelle des initiatives en RSE au Pérou. De plus, elles se déploient parfois parallèlement à d’autres efforts de développement, dupliquant les efforts en ce sens plutôt que de les renforcer.   

La compagnie minière Antamina, qui opère la plus importante mine combinée de cuivre et de zinc au monde dans le département d’Ancash et dont une part des intérêts sont canadiens, apporte 3,75 pour cent de ses profits au mécanisme de l’aporte voluntario. Gonzalo Quijandrilla, directeur des communications d’Antamina, admet que le projet de réduction de la malnutrition chronique infantile Ally Micuy, financé par la mine, n’implique pas directement la participation du Ministère de la Santé ou du Ministère de la Femme et du Développement social du Pérou. Ainsi, le personnel des institutions de santé locales ne joue pas un rôle de leadership dans ces projets, car tout le travail de sensibilisation de la population et de supervision est à la charge du personnel de la compagnie minière ou de l’ONG qui réalise le projet. Il en résulte souvent que, même involontairement, les institutions du pays, comme le Ministère de la Santé, soient ainsi en mesure de se détourner de responsabilités sociales qu’elles devraient normalement assumer aux termes de la loi. 

Selon M. Quijandrilla, l’entreprise minière oriente ses initiatives de développement directement aux populations visées parce qu’elle considère que les institutions publiques et gouvernementales sont fragiles. Le personnel d’Antamina reçoit des formations de groupes-conseils pour orienter sa façon de travailler en RSE. M. Quijandrilla déplore : « On nous expose les acteurs avec lesquels nous devons travailler au niveau local, comme par exemple le maire de la localité, des groupes communautaires. Mais souvent, ces institutions ne sont pas représentatives de la population. » 

Pourtant, le fait que les acteurs locaux soient écartés du leadership des initiatives de développement instaurées par les compagnies minières compromet la légitimité apparente, l’impact ainsi que la durabilité des projets. « Tous les acteurs doivent contribuer au développement en zone minière », mentionne Antonio Jésus Limas López, gérant du budget de la municipalité de Huari, située dans la zone d’intervention de la compagnie minière Antamina. « Le défi auquel nous faisons face est celui de structurer notre façon de travailler et d’orienter nos actions vers une vision partagée du développement durable, afin d’améliorer la qualité de vie de la population d’un point de vue socio-économique. » 

Le lien entre l’activité minière et le développement n’est pas facile à établir. Mais il existe à la fois une nécessité et une opportunité de canaliser les expériences et les apprentissages des dernières années pour favoriser un développement qui naisse à partir des besoins et des intérêts locaux, encourageant le développement d’une société civile mieux organisée et capable de négocier des bénéfices partagés avec le secteur privé. blue square

Émilie Lemieux est récipiendaire de la bourse Citoyens du monde 2009-2010 de la Fondation Walter et Duncan Gordon, un organisme canadien indépendant qui se consacre à la mise en place de politiques publiques solides et innovatrices. Elle a travaillé pendant quelques années comme coopérante volontaire au Pérou, avec l’ONG canadienne SUCO.


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