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La genèse de FOCAL

Edgar J. Dosman

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La Fondation canadienne pour les Amériques (FOCAL) célèbre son 20e anniversaire. Puisque tous les organismes sont façonnés en partie par les circonstances de leur création, il convient de réfléchir sur la genèse de FOCAL. Le concept initial fut introduit par le sous-comité spécial du Comité permanent des Affaires extérieures et de la Défense nationale de la Chambre des communes sur les relations entre le Canada, l’Amérique latine et les Caraïbes, mesure oubliée depuis fort longtemps et qui avait été présidée par le député Maurice Dupras entre 1981 et 1982. Appuyés par d’éminents membres, les rapports mûrement réfléchis et soigneusement préparés de M. Dupras soulignaient la grande complexité et l’importance de la région. Ce dernier avait invoqué, à juste titre, que « le Canada est une nation des Amériques ». Tandis que la crise de la dette mexicaine de 1982 renversait le vent d’optimisme qui soufflait alors sur les perspectives à court terme de la région, le sous-comité identifiait de façon précise le manque de connaissances comme constituant un obstacle fondamental au renforcement des liens entre le Canada et l’Amérique latine à long terme. M. Dupras lançait un défi à tous les intervenants en matière de politiques afin de combler cette lacune, en soulignant « la nécessité d’approfondir notre compréhension et notre sensibilité » concernant les relations canadiennes dans la région et l’urgence de « promouvoir la sensibilisation des Canadiens à l’égard des affaires de l’Amérique latine et des Caraïbes ». 

Une brèche était ouverte. Le nouveau Centre de recherche sur l’Amérique latine et les Caraïbes (CERLAC) de l'Université York mis sur pied un groupe de travail composé de gens d’affaires, de hauts fonctionnaires du Ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) ainsi que de représentants du milieu universitaire, lequel groupe se pencha sur la création de ce qui deviendrait FOCAL. Ce groupe de travail consacra beaucoup de temps à obtenir un consensus sur les principes de base qui poseraient le fondement de FOCAL. Il soutenait que « le problème était que les intervenants du milieu des affaires, du gouvernement et du milieu universitaire présents en Amérique latine et dans les Caraïbes partagent des intérêts qui se chevauchent ». Ce groupe de travail en avait conclu à une absence de mécanismes propres à cerner et à exploiter les questions d’intérêt commun. Il y avait donc un besoin pour un nouveau forum trilatéral constitué de gens d’affaires, du gouvernement et du milieu universitaire qui aiderait à surmonter le problème canadien endémique de morcellement concurrentiel et, éventuellement, à resserrer les liens entre le Canada et l’Amérique latine.

Ce forum pourrait être dirigé par un « secrétariat » pour poursuivre les quatre objectifs proposés. Premièrement, il devrait servir de catalyseur pour identifier et examiner les perspectives et les intérêts émergents. Deuxièmement, il détiendrait l’expertise nécessaire pour recueillir des données de pointe sur les enjeux prioritaires à l’intention des intervenants, y compris les experts canadiens, régionaux et internationaux ainsi que les organisations internationales et les ONG. Cela permettrait aux intervenants canadiens de mettre au point des stratégies pertinentes de manière à assurer une meilleure collaboration dans la région et de les tenir au courant, entre autres, « des activités de recherche prioritaires, des lacunes sur le plan des connaissances, et des informations sur les marchés ». Le troisième objectif concernerait la coordination des renseignements en vue de favoriser l’interdisciplinarité. Pour conclure, le nouvel organisme favoriserait le réseautage en tant que « point de convergence national », consoliderait les liens et encouragerait les échanges entre les intervenants canadiens et leurs homologues de la région, puis rehausserait l’image du Canada et sa visibilité tant dans ces pays qu'au sein des organismes multilatéraux pour améliorer les perspectives d’avenir des Canadiens. Ce forum entretiendrait une relation indépendante et autonome face à tous les secteurs, y compris le MAECI, afin d’assurer un véritable dialogue et d’atteindre ses objectifs.

Toutefois, en 1986, ce groupe de travail proto-FOCAL s’effondra en raison d’un soutien défaillant. À la suite de la crise de la dette, l’Amérique latine était aux prises avec la pire crise financière et économique depuis la Grande Dépression, mettant un terme à l'essor du crédit et du prix des matières premières des années 1970. La situation était peu reluisante, l’Amérique latine étant dorénavant reconnue pour ses « quatre D » : dictature, dette, drogue et désertification. Les relations entre les États-Unis et l’Amérique latine se trouvaient également paralysées par les guerres civiles en Amérique centrale; l’Organisation des États Américains (OÉA), déjà affaiblie, semblait encore plus inutile et le Canada jugeait bon de limiter son rôle à celui d’observateur permanent. Ajoutons à cela le démantèlement de l’Association canadienne-Amérique Latine et Antilles (ACAL), partenaire du groupe de travail et intervenant important du milieu des affaires dans la promotion de cette région au Canada. À l’époque, il semblait plus prometteur de resserrer les relations entre le Canada et l’Asie plutôt qu’avec notre hémisphère.

Les perspectives d’avenir de FOCAL apparaissaient sombres. Néanmoins, trois ans plus tard, les astres se sont tout à coup alignés à Ottawa et FOCAL, qui avait été précédemment rabaissée au rang des initiatives malencontreuses, revint à l’ordre du jour. L’ouverture des marchés et le rétablissement de la démocratie en Amérique latine avaient enrayé les perceptions négatives des années 1980, et la fin de la guerre froide avait modifié les perspectives de résolution des guerres civiles en Amérique centrale. Au Canada, un nouvel élan provenant de tous les secteurs favorisait un regain d’activisme en faveur de l’Amérique latine. L’intérêt des ONG canadiennes et des étudiants pour la région s’était considérablement élargi au cours des années 1980, et voilà que le milieu des affaires, le gouvernement et le milieu universitaire commencaient à craindre de manquer le bateau. De son côté, le MAECI annonçait qu’il était finalement disposé à aborder la question des Amériques : l’Accord de libre-échange nord-américain avait été signé; des rapprochements avec la région Asie-Pacifique s’étaient opérés; et d’autres problèmes tels que l’apartheid en Afrique du Sud étaient sur le point d’être résolus. Au début de 1989, un nouveau groupe de hauts fonctionnaires au MAECI, dirigé par Louise Fréchette et Richard Gorham, rétablissait l’esprit du libellé contenu dans les rapports de M. Dupras en proposant une stratégie innovatrice à long terme pour l’Amérique latine, laquelle fut rapidement approuvée par le Secrétaire d’État Joe Clark et son Cabinet. Le 27 octobre 1989, le premier ministre Brian Mulroney annonçait que le Canada avait finalement accepté de siéger à l’OÉA lors d’une réunion des dirigeants de l’hémisphère.

FOCAL refit donc surface cette année-là en tant qu’initiative concrète d’une nouvelle politique sur l’Amérique latine, et le MAECI invita le public à donner son point de vue et poussa une session pour établir l’agenda avec des représentants du milieu des affaires, des ONG, du milieu universitaire et du gouvernement. La rencontre confirma l’intérêt accru de toutes les régions et secteurs canadiens pour l’Amérique latine; elle mit également en évidence la nécessité de créer un forum indépendant comme FOCAL afin d’aider à l’élaboration de politiques, à renforcer les liens et à déterminer les intérêts communs. Les conclusions du groupe de travail antérieur furent alors dépoussiérées et adoptées sans être modifiées, puis la création de FOCAL à Ottawa fut incluse dans la version définitive du mémoire présenté au Cabinet. En septembre 1990, cette nouvelle entité entamait ses activités sous le nom de Forum Canada-Amérique latine.

Dès sa création, toutefois, la nouvelle organisation fut sérieusement désavantagée par un financement nettement insuffisant. La mise sur pied de FOCAL coïncida avec les premières coupures importantes portées au budget du MAECI, et l’engagement financier se révéla insuffisant pour lancer l’ambitieux projet envisagé dans la nouvelle politique sur l’Amérique latine. C'est ainsi que la crise budgétaire, réalité si familière tout au long de l’histoire de FOCAL, débuta dès le premier jour.

Ce manque évident de ressources exigea un réajustement immédiat de la structure et des priorités. Afin d’épargner de l’argent, le nouvel organisme opta pour un conseil d’administration conjoint et le partage de l’espace et des services avec l’Institut Nord-Sud. La campagne de financement débuta sur-le-champ : des contributions du secteur public, des universités, des fondations et des partenaires internationaux augmentèrent et diversifièrent suffisamment les revenus pour maintenir une distance avec le MAECI et retarder un accord de contribution prématuré avec l’Agence canadienne de développement international (ACDI). Entre-temps, des bureaux avec des programmes régionaux à l’Université Laval à Québec, l’Université de Calgary dans l’Ouest canadien et l’Université du Nouveau-Brunswick pour les Maritimes furent mis en place afin de trouver un soutien public et financier additionnel partout au Canada —ceux-ci cessèrent leurs activités quelques années plus tard.

Ces années furent effervescentes : un personnel restreint et très compétent, des programmes novateurs, un accès aux politiques décisionnelles, une influence canadienne de plus en plus forte, des interactions régionales et multilatérales et une crédibilité officielle et publique. Après l’échec de l’Accord du Lac Meech, la promotion des liens avec l’Amérique latine à travers le pays avait représenté une modeste activité d’unité nationale outrepassant les divisions linguistiques. De manière générale, le début des années 1990 fut marqué par un engouement canadien unique vis-à-vis de l’hémisphère occidental. Les négociations imprévues de l’Accord de libre-échange nord-américain combinées avec la régénérescence de l’OÉA vinrent corroborer le fait que les relations entre le Canada, l’Amérique latine et les Caraïbes franchissaient une étape décisive. En effet, la diplomatie canadienne au sein et à l’extérieur de l’OÉA était non seulement créative, mais également très efficace; les partenariats régionaux se multipliaient à tous les niveaux, et FOCAL était de plus en plus reconnue pour avoir renforcé ces nouveaux liens et amélioré la visibilité canadienne dans son ensemble. Elle était sans nul doute vouée à un brillant avenir.

En 1993, FOCAL était bien établi en tant qu’institut de recherche indépendant à Ottawa et prit un nouveau virage, s’incorporant en tant qu’organisme distinct avec son propre conseil d’administration et changeant son nom pour devenir la Fondation canadienne pour les Amériques, meilleur reflet de sa présence et de son importance en tant que membre permanent de la communauté politique à Ottawa. Au cours des années suivantes, cette présence s’accentua à un rythme de croissance impressionnant: FOCAL émergeait comme un centre important d’échange d’idées pour la consolidation des liens entre le Canada et l’Amérique latine, révélant et intégrant des spécialistes de partout au pays dans tous les réseaux de l’hémisphère occidental.

Malgré ses premiers succès, FOCAL ne pouvait pas faire fi des défis permanents auxquels elle s'attaquait : elle avait besoin d’un heureux coup du sort et d’une habile gestion. L’alignement fortuit des astres à Ottawa ayant accompagné sa création et ses premières années était naturellement fragile, en raison du fait que les gouvernements se succédaient et que les hauts fonctionnaires du MAECI, de l’ACDI et d’autres agences étaient remplacés. Au cours des années 1990, la diversification des ressources demeurerait un exploit difficile dans un contexte où tous les secteurs canadiens faisaient face à la récession, aux déficits et aux contraintes budgétaires. L’autre condition préalable à la crédibilité, au mandat et au succès de FOCAL en tant qu’institut de recherche indépendant reposait sur un appui continu, tel que décrit dans la vision originale de l’ancien premier ministre Brian Mulroney : la poursuite d’une relation d’autonomie entre FOCAL et le gouvernement, afin d’élargir les perspectives et de favoriser la qualité générale de l’élaboration des politiques au Canada à l’égard de cette région.

Au tournant du nouveau millénaire et au cours des années subséquentes, les défis qu'avait affrontés FOCAL pour sa croissance et sa survie s’approfondirent. Sa dépendance envers l’ACDI et le MAECI s’accentua inévitablement, et ce, en dépit de nombreux programmes couronnés de succès. Les instituts de recherche nationaux nécessitent un financement stable, flexible et à long terme s’ils veulent survivre et jouer leur rôle —cette leçon, nos compétiteurs et les agences de développement canadiennes œuvrant dans le Sud la connaissent depuis longtemps. FOCAL sait ce à quoi il faut s'atteler, mais elle ne peut pas vivre uniquement de gestion acrobatique.

Ce qu’il reste à accomplir au cours des 20 années à venir, nous laissant optimiste quant à un retour en force de FOCAL, c'est une reconnaissance de plus en plus grande de la place centrale qu’occupent les Amériques dans l’avenir du Canada, ce qui garantira la pérennité du mandat de FOCAL. Compte tenu des changements considérables qui s'opèrent à présent dans la région, la Fondation, qui a grandit dans l’adversité, n’a jamais été aussi cruciale.

Edgar J. Dosman est le directeur général fondateur de FOCAL. Les archives consignant l’évolution de FOCAL au cours des années 1980, y compris les membres, les réunions et les documents issus du groupe de travail sont conservées au Centre de recherche sur l’Amérique latine et les Caraïbes (CERLAC) de l’Université York; certains documents font partie des documents personnels de M. Dosman. Il est actuellement Chercheur associé principal au Centre d’études internationales et de sécurité de l’Université York. Son plus récent ouvrage s’intitule The Life and Times of Raul Prebisch 1901-86.


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